تعريف المركزية - اللامركزية

الفرق بين المركزية واللامركزية

يعتمد التنظيم الإداري على أساليب فنية تتمثل في النظام المركزي واللامركزية بهدف توزيع النشاط الإداري بين مختلف الأجهزة الإدارية التابعة للدولة.

فالمركزية تعني الاتجاه إلى تركيز السلطة، بينما اللاَمركزية تعني توزيع السلطات وإعطاء حرية القرارات وهما مفهومان اصطلاحيان يعبران عن مدى تفويض السلطة للمستويات الإدارية الأقل.

المركزية : يقصد بها حصر مختلف مظاهر الوظيفة الإدارية في أيدي أعضاء الحكومة في العاصمة يعني أن السلطة المركزية تجمع في يدها كل السلط و تقوم انطلاقا من العاصمة بتسيير كل شؤون السكان و تلبية حاجاتهم الضرورية.
اللامركزية الإدارية : هي أسلوب من أساليب الإدارة بمقتضاه يتم توزيع الوظيفة الإدارية في الدولة بين السلطة المركزية، وبين هيئات منتخبة تتمتع بقدر من الاستقلال في مباشرة سلطاتها في النطاق المرسوم لها تحت رقابة السلطة المركزية، و بموجب هذا الأسلوب يعطي للسكان حق إدارة شؤونهم بأنفسهم عن طريق انتخاب ممثلين لهم.

نظام اللامركزية الإدارية

إلى جانب أسلوب المركزية الإدارية، انتهجت الدول أسلوبا آخر يقوم على توزيع الوظائف الإدارية بين الحكومة المركزية في العاصمة وبين أشخاص الإدارة المحلية في الإقليم ويطلق عليه نظام اللامركزية الإدارية. ونظرا لأهمية هذا النظام في تسيير الدولة الحديثة سنتناوله بتحديد تعريفه (الفرع الأول) وبيان أركانه (الفرع الثاني) وصوره (الفرع الثالث).

- تعريف اللامركزية الإدارية :

تعرف اللامركزية الإدارية بأنها إسناد صلاحيات التسيير الإداري لإقليم معين من الدولة هيئة إدارية منتخبة إعمالا على توفير حاجيات سكان الإقليم تحت رقابة السلطات المركزية وتعرف أيضا" بأنها مجموعة من الأشخاص الإدارية العامة المستقلة، تمارس اختصاصاتها الإدارية إقليميا أو مصلحيا بواسطة مجالس منتخبة أو هيئات إدارية تحت وصاية وإشراف الدولة دون أن تخضع لها.. واضح أن اللامركزية الإدارية تنظيم إداري مغاير لأسلوب المركزية الإدارية له خصائص تجعله أسلوبا حديثا في تسيير الإدارات العمومية، يعتمد في جوهره على جانبين :

- جانب سياسي: يتمثل في تمكين الأجهزة المحلية المنتخبة في تسيير شؤونها مما يحقق مبدأ الديمقراطية الإدارية.

- جانب قانوني: يتمثل في توزيع الوظيفة الإدارية بين الأجهزة المركزية وهيئات مستقلة ذات طابع مرفقي أو محلي.

أركان اللامركزية الإدارية :

يقوم نظام اللامركزية الإدارية على ثلاثة أركان إذ يعترف بوجود مصالح محلية متميزة وبوجود هيئات محلية أو مرفقية مستقلة مع خضوعها لرقابة الحكومة المركزية.

أولا - الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة:

ترتكز سياسة اللامركزية على توزيع الصلاحيات والمهام إذ تتولى الأجهزة المركزية شؤون الدفاع والأمن والشؤون الخارجية ورسم السياسة العامة في المجال السياسي والاقتصادي وغيرها ويطلق عليها المهام الوطنية. أما الأجهزة المحلية فتتولى النظر في مسائل ذات طبيعة محلية أو جهوية كالنقل، توزيع المياه ونظافة المدينة، الصحة وغيرها. وأطلق عليها بالمهام المحلية.

ملاحظة : وجد الفقه صعوبة في إيجاد معيار فاصل بين المهام الوطنية والمهام المحلية فقيل أنه متى اتصلت المهام بإقليم معين كنا أمام مهام محلية، وإذا تعلقت بمجموع المواطنين وكل مناطق الوطن كانت المهام وطنية، ونتيجة لهذا التنوع برز على المستوى الفقهي عدة مصطلحات: الشؤون المحليةوالشؤون الإقليمية والشؤون الوطنية

ثانيا - الاعتراف بوجود هيئات محلية أو مصلحية مستقلة:

يقصد بهذا الركن أن الهيئات المحلية مستقلة عن السلطة المركزية، وهذا الاستقلال يخولها حق اتخاذ القرارات الإدارية وتسيير شؤونها دون تدخل الجهاز المركزي فالاعتراف بالشخصية المعنوية يمكنها من اكتساب الحقوق وتحمل الالتزامات.

ملاحظة : لا يتحقق استقلال الهيئات والوحدات الإدارية اللامركزية إلا باعتماد أسلوب الانتخاب في اختيار الأعضاء المسيرة لها، فالانتخاب هو الضمانة الأساسية والوسيلة المثلى لتحقيق الديمقراطية التي تفرض مشاركة الشعب في تسيير الشؤون المحلية

ثالثا - خضوع الأجهزة المستقلة لوصاية السلطة المركزية:

سبق القول أن اللامركزية الإدارية تمكّن الإدارة المحلية من تسيير شؤونها بنفسها دون تدخل للسلطة المركزية. غير أن هذا الاستقلال لا يصل إلى حد الانفصال المطلق وإلى إعدام العلاقة بين هذه الأشخاص والدولة، فانطلاقا من مبدأ وحدة الدولة دستوريا وسياسيا يستلزم قيام علاقة في صورة رقابة بموجب نظام يعرف بـ"الوصاية الإدارية" التي تختلف في جوهرها عن السلطة الرئاسية القائمة بين الرئيس والمرؤوس في ظل النظام المركزي. يقصد بالوصاية الإدارية" مجموع السلطات التي يقررها القانون لسلطة عليا على أشخاص الهيئات اللامركزية وأعمالهم حماية للمصلحة العامة"، فالوصاية الإدارية أداة قانونية تضمن وحدة الدولة بإقامة علاقة قانونية دائمة ومستمرة بين الأجهزة المحلية والسلطة المركزية.

الفرع الثالث - صور اللامركزية الإدارية:

إذا كانت اللامركزية الإدارية تعني توزيع الاختصاص بين السلطة المركزية والهيئات المستقلة المحلية، فإنها على هذا النحو تتخذ صورتين: اللامركزية الإقليمية (أولا)

واللامركزية المرفقية (ثانيا).

أولا - اللامركزية الإقليمية أو المحلية:

يقصد بها أن تمنح السلطات المركزية إلى الإدارة اللامركزية سلطة تسيير جزء من إقليم الدولة وإدارة مرافقه ومصالحه المحلية مع تمتعها بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري . جاء هذا النظام بعد عجز السلطات المركزية عن القيام بكل متطلبات الإقليم وبعد أن ثبت أن لكل منطقة داخل الدولة مميزاتها الخاصة. تستند هذه الصورة إلى فكرة الديمقراطية التي تقتضي إعطاء سكان الوحدات المحلية الحق في مباشرة شؤونهم ومرافقهم بأنفسهم عن طريق مجالس منتخبة.

ثانيا - اللامركزية المصلحية أو المرفقية:

يقصد بها أن يمنح لبعض المشاريع والمرافق والمصالح العامة الشخصية المعنوية المستقلة عن الإدارة المركزية مع خضوعها لإشرافها لتشكل مؤسسة عامة وطنية أو محلية لتسهيل ممارستها لنشاطها بعيدا عن التعقيدات الإدارية كمرفق الماء والغاز والكهرباء والنقل، ويحرص المشرع أن تكون ممارسة هذه المؤسسات لنشاطها ضمن الحدود والاختصاصات التي أجازها ولا يمكن لها مباشرة نشاط آخر أو التوسيع من اختصاصاتها.

ملاحظة: لا يستند هذا الأسلوب على فكرة الديمقراطية إنما هي فكرة فنية تتصل بكفاءة إدارة المرفق ومن ثم لا حاجة للأخذ بأسلوب الانتخابات في اختيار رؤساء أو أعضاء مجالس إدارة هذه الهيئات العمومية، إذ يعتمد على أسلوب التعيين.

الفرع الرابع - تقييم نظام اللامركزية الإدارية:

إن الحديث عن تقدير نظام اللامركزية الإدارية يدفعنا للتركيز على مزاياه(أولا) وعيوبه(ثانيا).

أولا - مزايا اللامركزية الإدارية:

يمكن حصر مزايا اللامركزية في المجالات التالية:

1 – من الناحية السياسية: - يكرس نظام اللامركزية الإدارية مبدأ الديمقراطية بتمكين الشعب من تسيير شؤونه بنفسه عن طريق ممثليه في المجالس المحلية المنتخبة "فلا ديمقراطية دون لا مركزية إدارية". - ثبت أن نظام اللامركزية الإدارية هو الأقوى على تحمل ومواجهة الأزمات والخروج منها لا سيما وأن الموظفين في الأقاليم تعودوا على مواجهة المسائل، وعدم انتظارهم تعليمات السلطة المركزية.

2 – من الناحية الإدارية: - تخفيف العبء عن الإدارة المركزية، إذ أن توزيع الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية والهيئات المحلية والمرفقية يتيح للإدارة المركزية التفرغ لأداء المهام الأكثر أهمية ذات البعد الوطني. - تجنب البطئ الروتيني الإداري والتأخر في اتخاذ القرارات الإدارية وتوفير أيسر السبل لتفهم احتياجات المصالح المحلية، وفي ذلك تطبيق لمبدأي تقريب الإدارة من المرتفقين وتبسيط الإجراءات الإدارية.

3 - من الناحية الاجتماعية: تقدم اللامركزية الإدارية خدمة إنسانية جليلة، إذ تعمل على تحقيق العدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات لكافة أرجاء الدولة على عكس المركزية، حيث تحظى العاصمة والمدن الكبرى بعناية أكبر على حساب المدن والأقاليم الأخرى.

ثانيا - عيوب اللامركزية الإدارية:

يمكن حصر الانتقادات الموجهة لنظام اللامركزية الإدارية في الجوانب التالية:

من الناحية السياسية: يؤدي هذا النظام إلى المساس بوحدة الدولة من خلال توزيع الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية والهيئات المحلية.

2 – من الناحية الإدارية: قد ينشأ صراع بين الهيئات اللامركزية والإدارة المركزية لتمتعهما بالشخصية المعنوية ولأن الهيئات المحلية غالبا ما تقدم المصالح المحلية على المصلحة الوطنية العامة.

3 – من الناحية المالية: أهم انتقاد وجه لنظام اللامركزية الإدارية أن تطبيقه في الوسط الإداري ينجم عنه تبديد النفقات العامة، ذلك أن الاعتراف للأجهزة المحلية والمرافق العامة على اختلاف أنواعها بالاستقلال المالي يستتبعه دون شك تحمل الخزينة العامة لمبالغ ضخمة ونفقات كثيرة.

ملاحظة: لا شك أن هذه الانتقادات مبالغ فيها إلى حد كبير ويمكن علاجها عن طريق الرقابة (الوصاية الإدارية) التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية التي تضمن وحدة الدولة وترسم الحدود التي لا تتجاوزها تلك الهيئات. من جانب آخر يمكن سد النقص بالإكثارمن النصوص التي تبين كيفية استغلال الموارد المالية وفرض رقابة مشددة على الجانب المتعلق بالنفقات من طرف مصالح متخصصة قبليا (المراقب المالي والمحاسب العمومي) وبعديا (مجلس المحاسبة والمفتشية العامة للمالية)، فرغم ما قيل عن اللامركزية الإدارية، يبقى تطبيقها ضرورة لا مفر منها لاعتبارها الأسلوب الأمثل للتنظيم الإداري في الدولة الحديثة.

ملاحظة: لا شك أن هذه الانتقادات مبالغ فيها إلى حد كبير ويمكن علاجها عن طريق الرقابة (الوصاية الإدارية) التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية التي تضمن وحدة الدولة وترسم الحدود التي لا تتجاوزها تلك الهيئات. من جانب آخر يمكن سد النقص بالإكثار من النصوص التي تبين كيفية استغلال الموارد المالية وفرض رقابة مشددة على الجانب المتعلق بالنفقات من طرف مصالح متخصصة قبليا (المراقب المالي والمحاسب العمومي) وبعديا (مجلس المحاسبة والمفتشية العامة للمالية)، فرغم ما قيل عن اللامركزية الإدارية، يبقى تطبيقها ضرورة لا مفر منها لاعتبارها الأسلوب الأمثل للتنظيم الإداري في الدولة الحديثة.

1- تعريف المركزية :

يعرف المركزية على أنها حصر المهام والمسؤوليات والوظائف في نقطة واحدة من الدولة تمثل عاصمتها مثل رئيس الحكومة والبرلمان والمحكمة العليا للدولة والمجلس الأعلى للقضاء.

وتعتبر اللاَمركزية فلسفة للتنظيم والإدارة تتضمَن عنصرين أساسين هما :

1- التوزيع الاختياري: ويقصد به أنواع السلطات الممنوحة لتطوير الخطط القائمة مثل السياسات واختيار الوسيلة المناسبة للرقابة على الأداء وتمركز السلطة.

2- تمركز السلطة : حيث أن القرارات الهامة والحيوية لا تفوض إلى الإدارات والأقسام نظرا لخطورتها وحساسيتها بالنسبة للتنظيم ، وإنما تقوم بها الإدارة العليا.

ولكن هناك مجالات أخرى متعددة يمكن تفويض السلطة فيها، من بينها :

توفير المديرين الأكفاء الذين بإمكانهم تحمل المسؤولية والقدرة على اتخاذ القرارات السليمة عند الحاجة.
توفر طرق الرقابة المناسبة على أداء الجهاز التنظيمي المفوَض إليه السلطة.
فلسفة القيادة العليا للتنظيم ونظرتها اللامركزية وتطبيقاتها.

صور المركزية الإدارية :

هناك صورتان للمركزية الإدارية ، وهما التركيز الإداري وعدم التركيز الإداري .

الصورة الأولى: تتركز السلطة الإدارية جميعها في يد الوزراء في العاصمة ،حيث يشرف الوزراء من العاصمة على جميع المرافق العامة وطنية أو محلية أي لا يكون هناك مجال لعمل المجالس البلدية أو الإقليمية للإشراف على المرافق المحلية بحيث يركز أمر البت والتقرير النهائي في جميع شؤون الوظيفة الإدارية في يد الحكومة المركزية فلهم سلطة إصدار القرارات النهائية أو تعديلها أو إلغائها ، كما يتم احتكار سلطة التعيين في الوظائف العامة .

الصورة الثانية: يخول إلى موظفي الوزارة في العاصمة أو في الولايات سواء بمفردهم أو في شكل لجان، ولاية البت في بعض الأمور دون حاجة الرجوع إلى الوزير .وقد أصبح ذلك ضرورة ملحة في تنظيم الدولة و بالتالي ظهرت المراسيم التنظيمية.

مزايا المركزية :

أ- إن الأخذ بالإدارة المركزية يؤدي إلى الوحدة الإدارية في الدولة مما يسمح بتثبيت سلطان الحكومة المركزية وقد نجح الأمر بالنسبة للجزائر غدة الاستقلال ومكنها منع التجزئة.

ب- توحيد الإدارة وتناسقها تبعا لتوحيد أساليب وأنماط النشاط الإداري في مختلف مرافق الدولة كما يؤدي مع طول التجربة إلى استقرار الإجراءات ووضوحها ويصل إلى تحقيق سرعة في انجاز الأعمال الإدارية.

ج- الأخذ بالإدارة المركزية هو الأسلوب الإداري الوحيد الذي يلائم المرافق العامة الوطنية التي تهدف إلى أداء الخدمات على نطاق واسع ولجميع أفراد الشعب بنفس الشروط وبصورة منظمة.

د- تساعد على انتقاء رجال الإدارة بطريقة التعيين ، وبذلك تتمكن من انتقاء الرجال الأكفاء ذوي الخبرة القانونية والإدارية .

ه- وحدة القرار.

و- العدالة في توزيع المنافع.

ي- دقة النظام.

عيوب المركزية :

أ- لا تشجع على الابتكار وروح المبادرة. يتصف النظام بالجمود من حيث صعوبة الأخذ بالاقتراحات وإحداث التغييرات التي تصطدم بالبيروقراطية.

ب- انشغال القياديين في السلطة المركزية بأمور ثانوية على حساب المواضيع الحيوية والرئيسية.

ج- تحول المركزية دون اتخاذ قرارات ملائمة لطبيعة وظروف الأقاليم والمحافظات مما يؤدي إلى فشل التنظيم في تحقيق أهدافه .

د- البطء في انجاز المعاملات ،نتيجة للروتين الإداري والتعقيد بسبب كثرة الرئاسات المتعددة في الإدارة المركزية .

ه- سلاح في يد الحاكمين ، إذا أخذ شكل الضغط على المواطنين بسبب التعطيل في تصريف الأمور بسوء نية ذلك أن الإدارة المركزية تولِّد بطئا في سير العمل والإدارة وتؤدي إلى تراكم القضايا أمام الإدارة المركزية ، وهذا العيب يترتب على العيب السابق المتعلِّق بالبطء في الانجاز مما يؤدي إلى تأخر البت وإلى صدور قرارات قد تكون عاجلة غير مدروسة، كما أنها تؤدي إلى وحدة تامّة في الحلول التي توضع لمعالجة الأمور كافة بمعنى أنها تضع حلولا موحّدة لقضايا قد تكون مختلفة دون الاهتمام بالأوضاع والظروف الخاصة لكل منها .

و- الأسلوب الغير ديمقراطي.

ي- بطئ اتخاذ القرار وتنفيذه.

ن- عدم مراعاة ظروف كل منطقة.

تعريف اللاّمركزية :

وهي عبارة عن توزيع المهام والوظائف على نقاط التراب الوطني حسب عدد السكان مثل البلدية الدائرة الولاية.

يمثل المجلس المنتخب قاعدة اللامركزية و مكان مشاركة المواطنين في تسيير الشؤون العمومية.

أ- اللاّمركزية السياسية:

تتوزع فيها مظاهر السيادة بين الحكومة المركزية وبين الولايات ، فيكون هناك سلطة تشريعية وتنفيذية وقضائية اتحادية، تمارس اختصاصـاتها على كافة أرجاء إقليم الدولـة، ويقوم بجوارها سلطـة تشريعية و تنفيذية وقضائية في الولايات.

ب- اللاّمركزية الإدارية:

يقصد بها توزيع الوظائف الإدارية بين الحكومة المركزية في العاصمة وبين الهيئات المحلية المنتخبة، بحيث تكون هذه الهيئات في ممارستها لوظيفتها الإدارية تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية، لا تكون خاضعة لها خضوعا رئاسيا .

ولذلك غالبا ما يقترن موضوع اللامركزية الإدارية بنظرية الإدارة المحلية وبنظام المؤسسات العامة ويتضح من هذا التعريف أن اللامركزية الإدارية تقوم على توزيع الاختصاصات الإدارية بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية أي خلق عدد من الأشخاص الإدارية العامة بجانب الدولة تتخصص في إدارتها مجالس تتكون في مجموعها من أعضاء منتخبين بواسطة الشعب على مستوى البلدية والولاية.

ونخلص مما تقدم أن للاَّمركزية الإدارية جانبين ، جانب سياسي وجانب قانوني . فالجانب القانوني يتمثل في توزيع الوظيفة الإدارية للدولة أما الجانب السياسي فيتمثل فيما تقوم عليه اللامركزية الإدارية من توسيع لمفهوم الديمقراطية فتنتقل سلطة التقرير النهائي من الدولة إلى هيئات محلية منتخبة من طرف الشعب لتحمل مسؤوليتها في الإدارة وتقوم اللامركزية الإدارية على ثلاثة عناصر:

• استقلال السلطات الإدارية المحلية عن السلطات المركزية، أي أن تكون لهذه السلطات المستقلة، اختصاصات إدارية تباشرها بنفسها على وجه الاستقلال ويكون لها حق البت في شؤونها وحق إصدار القرارات المناسبة في شأنها بمحض إرادتها. وقد يتوقف تنفيذ هذه القرارات على تصديق السلطة المركزية، وقد يكون للسلطة المركزية حق إلغاء هذه القرارات دون أن يكون في ذلك ما يتعارض مع استقلال السلطات الإدارية اللامركزية. لكن السلطة المركزية لا تملك وفقا للمبادئ العامة حق تعديل قرارات السلطة اللامركزية لأن وجود هذا الحق يتعارض مع استقلال هذه السلطة ومع ذلك فانه يجب أن يلاحظ أن تصديق السلطة المركزية على قرارات اللامركزية في الأحوال التي يشترط فيها ذلك، لا يغير من طبيعة هذه القرارات باعتبارها صادرة عن سلطات لامركزية تُسأل عنها هذه السلطات الأخيرة وحدها

• استقلال أعضاء السلطة اللامركزية عن السلطة المركزية، بمعنى أن يكون تعيينهم بطريقة تضمن استقلالهم عن هذه السلطة وأن يضمن النظام القانوني المقرر لهم عدم خضوعهم لأوامر السلطة الإدارية المركزية وتوجيهاتها ويرى البعض أن استقلال السلطات اللامركزية لا يتحقق إلا إذا كان اختيار أعضاء هذه السلطات بطريق الانتخاب بمعنى أن انتخاب أعضاء هذه السلطات يعتبر شرطا أساسيا لا يمكن القول بوجود لا مركزية إدارية تقوم على غير الانتخاب في دولة من الدول . وقد كان هذا هو الرأي المعمول به خلال القرن 19 . أما الآن فلم يعد اختيار أعضاء السلطة اللامركزية بالانتخاب شرطا أساسيا لوجود اللامركزية الإدارية في الدولة ، بدليل وجود المؤسسات العامة الإدارية والصناعية والتجارية في كل الدول في الوقت الحاضر ، وهي أشخاص إدارية ، أي سلطات إدارية مستقلة لا يختار أعضاؤها بطريق الانتخاب.

• استقلال الشخص الإداري اللامركزي عن السلطات المركزية وانفراده باختصاصات يباشرها بنفسه، مستقلا عن السلطة اللامركزية ، وأن تكون لممثلي الشخص الإداري اللامركزي سلطة ذاتية يستمدونها من القانون، بمعنى أن يكون لممثلي الشخص الإداري اللامركزي حق إصدار قرارات إدارية تنفيذية بمحض إرادتهم في دائرة اختصاصات معينة يحددها القانون دون أن يكونوا خاضعين لأوامر الدولة المركزية وتوجيهاتها.

ج- اللاّمركزية الإقليمية.

يقصد بها تنظيم الإدارة في الدولة على قاعدة تعدد الهيئات الإدارية الإقليمية ، وإسناد نشاطات معينة لتلك الهيئات اللامركزية الإقليمية ، طبقا للظروف الإقليمية وتبعا لأهميتها وما تحتاج إليه من رقابة مباشرة ودائمة ، مع الملاحظة أن هذا النشاط يهم إقليما معينا أكثر مما يهم الدولة.

كما يلاحظ أن التشريعات لم تقف موقفا واحدا من ناحية تحديد الاختصاصات التي تعهد بها لتلك الهيئات الإقليمية، وتحديد الاختصاصات قد يكون بإحدى صورتين:

الأولى: تحدد اختصاصات الهيئات الإقليمية البلدية على سبيل الحصر، فلا يمكن لواحدة منها الخروج من تلك الدائرة إلاّ بناءا على تشريع جديد، وتملك هذه الهيئات حرية واسعة في التصرف. وقد أخذت بهذا النمط بريطانيا (ويسمى بأسلوب تعدد الأنماط )حيث تراعى فيه الفوارق الخاصة بكل بيئة .

الثانية: تحدد اختصاصات الهيئات الإقليمية على سبيل الحصر بوضع نمط يعطي الهيئات الإقليمية اختصاصات عامة، ويحدد الحاجات العامة لسكان الإقليم.

وقد اتبعت فرنسا والدول التي تدور في فلكها هذا النمط. وتسمى بأسلوب وحدة النمط .

د- اللاّمركزية المرفقية أو المصلحية :

ويقصد بها توزيع العمل طبقا لطبيعة النشاطات ونوع المرافق والمشاريع التي ينصب عليها هذا النشاط واللامركزية المصلحية هي عبارة عن أجهزة إدارية خاصة مستقلة عن الدولة ، ولها شخصيتها المعنوية ومميزاتها الخاصة .وتباشر اختصاصاتها بنفسها وبمحض إرادتها ، وتُسَيَّرُ حسب إجراءات خاصة وتتحرر من العمل الروتيني الإداري .(أشخاص اعتبارية).

مزايا اللامركزية

من خلال (الكاتب) بيتر دراكار في تحليله للاَّمركزية بمؤسسة جنرال موتور الأمريكية : إن اللامركزية أدت إلى اتخاذ قرارات أسرع وأكثر ملائمة وفاعلية للاستجابة للأمور التالية :

أ- التحسن في تطوير الأداء.

ب- زيادة معنويات المديرين لأداء مهامهم.

ج- توسيع نطاق الوظائف بمختلف الأجهزة.

ويمكن إضافة:

أ- تقريب الإدارة من المواطنين.

ب- اشتراك الشعب بالسلطة.

ج- أسلوب حضاري وديمقراطي.

د- الإهتمام بمشاكل الأفراد.

ه- سرعة اتخاذ القرار وتنفيذه.

فاللامركزية من الممكن أن تكون مؤثرة وفاعلة عن طريق إعطاء المرؤوسين سلطات واسعة بينما في نفس الوقت تفرض الرقابة المركزية على أنشطة معينة تساعد على تأكيد نظام قابل للتطبيق وأكثر استجابة. وعموما فان مزايا اللامركزية تعتبر عيوب المركزية.

عيوب اللاّمركزية :

أ- إن التمادي أو المبالغة في تطبيقها بشكل مطلق يمكن أن يؤدي إلى المساس بوحدة الدولة وقوّة وسلطة الإدارة المركزية عندما تعطى الأولوية للمصالح المحلية وتُأثر على مصلحة الدولة ، وهذا ما يؤدي إلى زرع النزعة الجهوية وخلق الفرقة في البلد الواحد.

ب- تتكون الهيئات الإقليمية من مجالس منتخبة ، منها ما ينجح بفعل تأثير الدعاية الحزبية ، دون وجود برنامج تسيير ناجح، مما يؤدي إلى ضعف مردودية الجهاز الإداري بسبب عدم الدراية بأساليب العمل الإداري وقواعده.

ج- إنشار البيروقراطية والمحسوبية.
د- تؤدي إلى انتشار الإدارات الجهوية.
ه- تعدد القرارات وعدم استقرار البلاد.
و- العبء المالي الذي يكلف الدولة.

أساليب التنظيم الإداري

تنتهج الدول المختلفة أسلوبين في تنظيمها الإداري هما المركزية الإدارية واللامركزية الإدارية، وتأخذ الدول بقدر من هذا المظهر أو ذاك وفقا لظروفها(السياسية والاجتماعية، ورغم اختلاف النظامين إلا أن كلاهما يسعى لتلبية حاجات المواطنين في أحسن الظروف والأحوال.

المركزية الإدارية

اعتمدت الدول في تسير شؤونها الإدارية على نظام المركزية الإدارية، فهو أول النظم التي اتبعتها الدول في الحكم والإدارة. تقوم على توحيد الوظيفة الإدارية أو النشاط الإداري في يد السلطة المركزية أي في يد (السلطة التنفيذية الموجودة في العاصمة. ويمكن تعريفها أيضا على أنها جمع الوظيفة الإدارية في يد شخص معنوي واحد هو (الدولة التي تتولى وتهيمن على النشاط الإداري).

أركان المركزية الإدارية :

تقوم المركزية الإدارية على ثلاثة عناصر هي:

أولا – تركيز الوظيفة الإدارية في يد السلطة المركزية:

ثانيا – السلطة ألرئاسية

ثالثا – التدرج الاداري (عن طريق السلم الاداري):

اولا – تركيز الوظيفة الإدارية في يد السلطة المركزية:

من أهم مقومات نظام المركزية الإدارية حصر الوظيفة الإدارية في يد السلطة التنفيذية وقد يساعدها في ذلك هيئات تابعة لها تعمل تحت إشرافها ورقابتها.

ملاحظة : لا يوجد في هذا النظام أشخاص اعتبارية أخرى محلية أو مرفقية.

ثانيا – التدرج الاداري (السلم الاداري):

ومعناه أن يخضع موظفي الإدارة المركزية لمبدأ التدرج الذي يأخذ شكل مثلث أو هرم مترابط تكون الدرجات الدنيا تابعة للدرجات التي تعلوها وصولا إلى أعلى السلم الإداري، وهذه الدرجات تكون ما يسمى بنظام التسلسل الإداري ومن خلاله تتشكل طبقتي الرئيس والمرؤوس ومن هنا تبرز علاقة التبعية والسلطة الرئاسية.

ثالثا – السلطة الرئاسية:

تعد السلطة الرئاسية أهم ركائز النظام المركزي وهو حق معترف به للرؤساء الإداريين تحقيقا لفعاليته واستمرارية العمل الإداري، فهي العلاقة القانونية القائمة بين الرئيس والمرؤوس أثناء ممارسة النشاط الإداري، تُعبر عن التبعية الإدارية وتتقرر دون نص قانوني. وتتمثل في مجموع الاختصاصات التي يمارسها الرئيس على مرؤوسه تتعلق بعضها بشخص المرؤوس وتتعلق الأخرى بأعماله.

سلطة الرئيس على شخص مرؤوسه

اختصاصات الرئيس على أشخاص مرؤوسيه كثيرة منها ما يتعلق بالحق في التعيين، نقل الموظف وترقيته، سلطة التأديب وقد تصل إلى حد العزل والحرمان من بعض الحقوق والمزايا الوظيفية.

- سلطة الرئيس على أعمال مرؤوسيه

تتمثل هذه السلطة في حق الرئيس في توجيه مرؤوسيه ، بإصدار أوامر وتعليمات وتوجيهات قبل ممارسة أعمالهم ومراقبتها عند تنفيذهم لها، وفي سبيل ذلك يملك الرئيس سلطة إجازتها وتعديلها وإلغاءها وسحبها ، كما يملك سلطة الحلول محل مرؤوسيه للقيام بأعمال معينة ضمان لاستمرارية الخدمات العامة وسير المرفق العام بانتظام واضطراد.

صور المركزية الإدارية :

تتخذ المركزية الإدارية من الناحية العملية إحدى الصورتان التاليتين:أولا - التركيز الإداري:ثانيا - عدم التركيز الإداري:

أولا - التركيز الإداري: يتمثل هذا الأسلوب في تركيز جميع السلطات الإدارية في أيدي الحكومة المركزية بالعاصمة التي يعود إليها البت في جميع المسائل الإدارية، يجعل ممثلي الأقاليم مجرد منفذين للأوامر والتعليمات الوزارية يتعين عليهم الرجوع إلى السلطة المركزية قبل القيام بأي تصرف، وهي الصورة البدائية للمركزية الإدارية ويطلق عليها أيضا بالمركزية المتطرفة أو المشددة.

ملاحظة : لا شك أن هذه الصورة تضر بمصالح الأفراد إذ تعرقل عمل الإدارة، فمن غير المتصور أن تتخذ جهة إدارية واحدة كافة القرارات في كل أنحاء الدولة. وتكون هذه القرارات ملائمة ومناسبة لظروف العمل الإداري كما أن هذا الأسلوب لا ينطبق مع متطلبات الدولة الحديثة لكثرة الالتزامات والأعباء الملقاة على عاتقها، لذا هجرت أغلب الدول هذه الصورة واتجهت نحو الصورة المخففة للمركزية الإدارية.

ثانيا - عدم التركيز الإداري:

يطلق على هذه الصورة بالمركزية المخففة أو المعتدلة أو اللاوزارية أو كما يسميها البعض بالمركزية النسبية. هو أسلوب من أساليب التنظيم الإداري المركزي ظهر نتيجة مساوئ الصورة الأولى، يهدف إلى تحفيف العبء عن الحكومة المركزية أمام تطور الحياة وتعقدها وكثرة اتصال الجمهور بالإدارة لقضاء مصالحهم، مما استحال عرض كل الطلبات على الوزراء المعنيين، وفي الوقت نفسه عدم تمتع ممثلي الإقليم بسلطة اتخاذ القرار، لذا كان من اللازم تخويل بعض الموظفين داخل الأقاليم بسلطة اتخاذ القرار في الأمور ذات الطابع المحلي دون حاجة للرجوع إلى الوزير المختص في العاصمة.

ملاحظة : لا ينبغي أن يفهم بأن تمتع ممثلي الأقاليم بسلطة اتخاذ القرار يعني الاستقلال التام عن السلطة المركزية، بل أن ما يقوم به ممثل الحكومة على مستوى الإقليم يتم تحت إشراف الوزير المختص، لذا فإن هذا الأسلوب من التنظيم الإداري لا يخرج عن كونه تفويض اختصاصي: أي أن الوزير فوض أحد مرؤوسيه للقيام ببعض الصلاحيات تخفيفا من أعباء الإدارة المركزية. يتحقق نظام عدم التركيز الإداري واقعيا عبر نظام تفويض الاختصاص وذلك لضمان فعالية ونجاعة النشاط الإداري.

تعريف التفويض الإداري

تستلزم ضرورات العمل الإداري وحسن سير المرافق العامة أن يفوض بعض الموظفين المختصين بعض أعمالهم إلى موظفين آخرين غالبا ما يكونوا مرؤوسيهم. وعليه فالتفويض هو أن يعهد صاحب الاختصاص بممارسة جزء من اختصاصاته إلى أحد مرؤوسيه شرط أن يسمح القانون بهذا التفويض وأن تكون ممارسة الاختصاص المفوض تحت رقابة الرئيس الإداري صاحب الاختصاص الأصيل. بناء على التعريف السابق للتفويض شروط هي:

شروط التفويض:

للتفويض شروط أوردها الفقه والقضاء يجب مراعاتها حتى يكون التفويض صحيحا تتمثل في:

- لا تفويض إلا بنص: بمعنى أن التفويض لا يكون صحيحا ما لم يسمح به القانون وأن يصدر قرار صريح من الجهة صاحبة الاختصاص يقضي بالتفويض، وأن يستوفي هذا القرار جوانبه الشكلية ويتم تبليغه لكل الجهات المعنية.

- أن يكون هذا التفويض جزئيا: فلا يجوز أن يفوض الرئيس الإداري جميع اختصاصاته لأن ذلك يعد تنازلا منه عن مزاولة أعماله التي أسندها إليه القانون.

- بقاء الرئيس المفوض مسؤولا: رغم التفويض يبقى الرئيس المفوض مسؤولا عن الأعمال التي فوضها هذا بالإضافة إلى مسؤولية المفوض إليه تطبيقا للمبدأ:" التفويض في السلطة دون المسؤولية".

- لا يجوز للمفوض إليه أن يفوض غيره: فلا يتم التفويض إلا مرة واحدة ومخالفة هذه القاعدة يجعل القرار الإداري الصادر من المفوض إليه الثاني معيبا بعدم الاختصاص ويبقى التفويض إجراء مؤقت قابل للرجوع فيه من جانب الرئيس الإداري الأصيل.

3 - أنواع التفويض

يأخذ التفويض الإداري إحدى الصورتين، قد يكون تفويضا للاختصاص وقد يكون تفويضا للتوقيع فقط.

أ – تفويض الاختصاص: يقصد بهذا التفويض أن يعهد صاحب الاختصاص (الرئيس) بممارسة جانب من اختصاصه سواء في مسألة معينة أو في نوع معين من المسائل إلى موظف آخر أو سلطة أخرى طبقا لما تقتضيه الأوضاع القانونية .

ب – تفويض التوقيع: يقوم هذا النوع من التفويض على الاعتبار الشخصي، إذ ينطوي على ثقة الرئيس بالمفوض إليه ومن ثم ينتهي بتغير المفوض أو المفوض إليه.

ملاحظة : هذا التفويض لا يمنع الرئيس من ممارسة ذات الاختصاص المفوض (صلاحية التوقيع) عكس تفويض الاختصاص الذي يمنع الرئيس من ممارسة الاختصاص الذي تم تفويض طوال سريان قرار التفويض وإلا كنا أمام جهتين تقومان بنفس ألاختصاص من جهة أخرى ينظر تفويض الاختصاص إلى الجهة الإدارية المفوضة دون أن يكون شاغل هذه الوظيفة محل اعتبار فلا ينتهي هذا التفويض بتغير شاغل المنصب، على خلاف تفويض التوقيع الذي يكون موجها لشخص الموظف بذاته وينتهي بانتهاء مهامه.

تقييم نظام المركزية الإدارية:

عمل بعض الفقهاء على إبراز مزايا النظام المركزي (أولا) بينما ذهب البعض نحو إبراز عيوبه (ثانيا).

أولا - مزايا المركزية الإدارية: للمركزية الإدارية جملة من المزايا يمكن إجمالها من عدة نواحي:

1 – من الناحية السياسية: يعمل نظام المركزية الإدارية على تقوية نفوذ سلطة الدولة وفرض هيمنتها على مختلف أجزاء الإقليم والمصالح، وهذا ما يبرر تبني الدول الناشئة حديثا لهذا النظام.

2 – من الناحية الإدارية: يؤدي نظام المركزية إلى تحقيق العدالة والمساواة أمام الخدمات لإشراف الحكومة على إدارة المرافق العمومية على كامل إقليم الدولة. كما أن المركزية أسلوب ضروري لإدارة المرافق العامة السيادية التي لا يتعلق نشاطها بفئة معينة أو إقليم معين كمرفق الأمن أو الدفاع أو المواصلات. - تؤدي المركزية إلى توحيد النظم والإجراءات المتبعة في كافة أنحاء الدولة كون مصدرها واحد، مما يمكّن الموظفين من الإلمام بكافة الأوامر والتعليمات اللازمة لتنفيذ الوظيفة الإدارية.

3 – من الناحية المالية: يساهم نظام المركزية الإدارية في توفير الأموال وموارد الدولة، إذ يقلل من ظاهرة تبديد النفقات العامة والإسراف والتبذير في الإنفاق العام، إذ ثبت أن الاستقلال المالي ينجم عنه في الكثير من الأحيان الإفراط والمبالغة في الصرف مما أثر سلبا على الوعاء المالي للدولة.

ثانيا - عيوب المركزية الإدارية:

رغم ما يتمتع به النظام المركزي من مزايا إلا أنه يعاب عليه:

1 - من الناحية السياسية: يؤدي هذا النظام إلى إشغال الإدارة المركزية أو الوزراء بمسائل قليلة الأهمية على حساب رسم السياسة العامة لوزارتهم، ويستتبعه دون شك حرمان الهيئات المنتخبة من المشاركة في صنع القرار وتسيير الشؤون المحلية.

2 – من الناحية الإدارية: تطبيق نظام المركزية الإدارية يؤدي إلى قتل روح المبادرة والإبداع لدى الموظفين لأن دورهم ينحصر في تنفيذ الأوامر والتعليمات الصادرة عن السلطة المركزية.

- دعم وتقوية نظام المركزية الإدارية أصبح في ظل الدولة الحديثة عنوانا للأنظمة الدكتاتورية لأنه يحد من إعمال مبدأ الديمقراطية الإدارية.

- كما يؤدي إلى تجاهل الحاجات العامة وعدم أخذها بعين الاعتبار، مما يضعف قرارات الجهاز الإداري وخططه التنفيذية. ورغم هذه العيوب فلا يمكن تصور دولة حديثة دون مركزية إدارية، إلا أن جعل النظام الإداري كله مركزيا خاصة بالنسبة للمرافق الإقليمية هو الذي يعيب المركزية الإدارية، لذا تبنت الدول نظام اللامركزية الإدارية كسبب فعال للتخفيف من أعباء الحكومة ولسد النقائص التي ظهرت جراء تطبيق نظام المركزية الإدارية.